失業(yè)保險制度產(chǎn)生于20世紀(jì)初，在發(fā)展初期，我們應(yīng)該把重點放在基本的生命安全上。20世紀(jì)70年代，西方國家的充分就業(yè)階段結(jié)束。上世紀(jì)80年代，由于受石油危機(jī)、嚴(yán)重通貨膨脹和激烈國際競爭的影響，許多國家的失業(yè)率急劇上升，形成了20世紀(jì)30年代以來最嚴(yán)重的失業(yè)形勢。為減輕失業(yè)壓力，很多國家大幅度改革了失業(yè)保險制度和公共就業(yè)服務(wù)制度。例如，日本、加拿大和英國等分別將失業(yè)保險改為就業(yè)保險和求職津貼，并將失業(yè)津貼的發(fā)放同就業(yè)安置緊密地結(jié)合在一起，實行統(tǒng)一管理。有些發(fā)達(dá)國家則開始改革單一的只保生活的失業(yè)保險制度，使其在確保失業(yè)人員基本生活的前提下發(fā)揮其促進(jìn)就業(yè)的功能，并取得了許多有益的經(jīng)驗。國外的這些做法和經(jīng)驗對進(jìn)一步改革和完善我國的失業(yè)保險制度提供了有益的借鑒。下面筆者將從中外對比的角度進(jìn)行一些介紹和分析。
國外改革失業(yè)保險促進(jìn)就業(yè)的實踐：制度設(shè)計與資金使用方向的調(diào)整
改革失業(yè)保險制度設(shè)計的措施
改革失業(yè)保險的制度設(shè)計，促使失業(yè)者積極找工作，盡快實現(xiàn)再就業(yè)。其主要措施包括：
一是實行差別性的失業(yè)保險金給付期，促使失業(yè)者積極尋找就業(yè)機(jī)會。目前各國失業(yè)保險支付期多在90天到1年之間。根據(jù)失業(yè)期長短，失業(yè)越短，給付標(biāo)準(zhǔn)就越高。法國規(guī)定，最初的失業(yè)金待遇為日基準(zhǔn)工資的57.4%，其后則每4個月調(diào)低一次。比利時規(guī)定，對已婚的長期失業(yè)者，第一年失業(yè)保險金為收入的55%，在其后的7個月內(nèi)降為35%。調(diào)整給付期限，是為了在確保失業(yè)人員的基本生活水平的同時，激勵他們盡快實現(xiàn)再就業(yè)。
二是實行限制性的保險金給付條件，迫使失業(yè)者盡快再就業(yè)。對領(lǐng)取失業(yè)保險金的失業(yè)者附加一些限制性的條件和義務(wù)。比如美國要求失業(yè)者在領(lǐng)取失業(yè)保險金之前，必須在職業(yè)介紹所登記，必須提供前任雇主的聯(lián)系方式以證明不是因個人原因?qū)е率I(yè)并且愿意接受職業(yè)介紹所提供的就業(yè)機(jī)會;在領(lǐng)取保險金期間必須每周或每隔一周到有關(guān)部門報告有關(guān)方面提供的工作情況和被拒絕的情況;領(lǐng)取保險金期間還必須按照當(dāng)?shù)厥I(yè)保險申領(lǐng)辦公室預(yù)先約定的時間去報告或面試，否則，將被取消領(lǐng)取保險金的資格。其他經(jīng)合組織國家也有類似規(guī)定。
三是實行浮動性的失業(yè)保險征稅制度，抑制雇主對雇員的解雇，保持企業(yè)工作崗位的穩(wěn)定，以減輕社會失業(yè)壓力。在這方面美國實施的浮動失業(yè)保險稅率制度，即“經(jīng)驗稅率”制度和德國的“社會福利計劃”具有代表性的意義。美國實行的“經(jīng)驗稅率”制度是指按照雇主解雇雇員的情況而確定的企業(yè)繳納失業(yè)保險稅的稅率。聯(lián)邦政府規(guī)定，失業(yè)保險稅率為應(yīng)稅工資總額的5.4%，但為鼓勵企業(yè)盡量保留雇員和限制企業(yè)的解雇行為，美國的大多數(shù)州都實行了按企業(yè)員工就業(yè)穩(wěn)定的記錄情況確定繳納失業(yè)保險稅率的辦法;另有少數(shù)州則根據(jù)企業(yè)解雇人數(shù)來決定企業(yè)繳納失業(yè)保險稅率的辦法。這也就是說，企業(yè)解雇的人越多，企業(yè)繳納的保險費率越高，最高可達(dá)職工工資總額的10.5%。德國實行的社會福利計劃是指，雇主在企業(yè)不景氣時若要大批解雇雇員，須向勞動局申報，同時須向被解雇人員提供補償費的制度。如果雇主不采取大批解雇雇員的行動，勞動局將為這些即將面臨失業(yè)的員工提供轉(zhuǎn)崗培訓(xùn)經(jīng)費。
在調(diào)整失業(yè)保險經(jīng)費使用范圍方面采取的措施
調(diào)整失業(yè)保險經(jīng)費的使用范圍，以加強(qiáng)促進(jìn)就業(yè)的手段，其主要措施包括：
將失業(yè)保險基金用于職業(yè)介紹。法國通過全國700多所職業(yè)介紹機(jī)構(gòu)為失業(yè)人員提供再就業(yè)服務(wù)幫助，并規(guī)定其26%的工作經(jīng)費由失業(yè)保險基金提供。
將失業(yè)保險基金用于就業(yè)培訓(xùn)。對失業(yè)人員進(jìn)行職業(yè)培訓(xùn)是促進(jìn)就業(yè)的最有效途徑。因此，各國失業(yè)保險為了實現(xiàn)就業(yè)目標(biāo)，也都幾乎無一例外地將職業(yè)培訓(xùn)作為失業(yè)保險工作的重點，并已取得了良好的效果。如英國對參加培訓(xùn)并取得資格證書的失業(yè)人員，分別按資格等級增加失業(yè)保險給付;美國規(guī)定參加職業(yè)培訓(xùn)的失業(yè)人員，可適當(dāng)延長失業(yè)保險給付期;德國、意大利對參加培訓(xùn)的失業(yè)人員提供生活補貼，失業(yè)保險部門負(fù)擔(dān)部分培訓(xùn)費用，包括注冊費、書費、交通費等;澳大利亞和西班牙等規(guī)定，參加培訓(xùn)的失業(yè)人員可以享受疾病、工傷、失業(yè)和養(yǎng)老保險待遇。
將失業(yè)保險基金用于鼓勵企業(yè)招聘失業(yè)人員。鼓勵企業(yè)招聘失業(yè)人員也是國際上促進(jìn)就業(yè)方面較為通用的辦法。日本的做法是，在征收失業(yè)保險費時單獨征收促進(jìn)就業(yè)費，用于以下就業(yè)補貼項目：一是對不景氣而被迫縮小經(jīng)營規(guī)模的企業(yè)給予為期1年的工資補貼，以便安置內(nèi)部富余人員;二是對轉(zhuǎn)產(chǎn)、重組企業(yè)提供一次性就業(yè)穩(wěn)定特別補貼;三是對在就業(yè)特別困難地區(qū)開辦的企業(yè)給予獎勵性補貼;四是對創(chuàng)造出大規(guī)模就業(yè)崗位的企業(yè)給予崗位開發(fā)補貼;五是向企業(yè)、在職員工和失業(yè)者個人直接提供培訓(xùn)補貼。
將失業(yè)保險基金用于資助創(chuàng)辦小企業(yè)。資助有條件和能力的失業(yè)人員創(chuàng)辦小企業(yè)也是許多國家采取的促進(jìn)就業(yè)的有效措施。首先是提供專門的創(chuàng)業(yè)補貼。如法國規(guī)定失業(yè)人員從事其他不靠工資生活的職業(yè)，有權(quán)在一定時期內(nèi)享受國家給予的特別補貼。對自行創(chuàng)辦微型企業(yè)的失業(yè)者，除采取給予技術(shù)支持、咨詢服務(wù)外，還由失業(yè)保險基金給予擔(dān)保，由銀行給予貸款。其次是將失業(yè)津貼轉(zhuǎn)為創(chuàng)業(yè)補貼，如西班牙規(guī)定失業(yè)者如參加生產(chǎn)合作社或從事任何自某職業(yè)活動，都可以將其應(yīng)領(lǐng)取的全部失業(yè)津貼一次性領(lǐng)取作為創(chuàng)業(yè)本金。再次是保留或恢復(fù)失業(yè)者的社會保障權(quán)利。如法國規(guī)定創(chuàng)業(yè)者在開業(yè)的頭幾個月時間內(nèi)繼續(xù)享受各項社會保障，包括失業(yè)津貼權(quán)利;英國規(guī)定失業(yè)者創(chuàng)辦企業(yè)的在一定時期內(nèi)，繼續(xù)保留按周給付的失業(yè)津貼權(quán)利。
將失業(yè)保險基金用于補助失業(yè)人員提前就業(yè)或從事臨時性的非技能職業(yè)。補助失業(yè)人員提前就業(yè)是指在法定享受失業(yè)保險給付期限內(nèi)，因其提前找到工作而向其支付部分尚未支付的保險金。如日本規(guī)定，失業(yè)保險金支付期限為300天，如果重新就業(yè)后剩余支付期限在200天至300天者，可以繼續(xù)領(lǐng)取120天的再就業(yè)補助金;如果支付期限在150天至200天者，可領(lǐng)取70天的再就業(yè)補助金;如果失業(yè)者在其失業(yè)津貼領(lǐng)取期結(jié)束前100天或還剩一半的時間就找到持續(xù)1年以上的工作，則可領(lǐng)取30天至120天再就業(yè)補助金。法國對因經(jīng)濟(jì)性裁員失業(yè)而要求在6個月內(nèi)再就業(yè)的人，不作為失業(yè)人員處理，而由失業(yè)保險管理機(jī)構(gòu)發(fā)給其相當(dāng)于原工資80%的轉(zhuǎn)業(yè)安置津貼。6個月后仍未找到工作，再按失業(yè)人員進(jìn)行登記并領(lǐng)取失業(yè)津貼。對領(lǐng)取失業(yè)津貼期間愿意接受一份比原來工作待遇差的工作的失業(yè)者，規(guī)定在其從事這項工作并繼續(xù)尋找更合適的崗位期間，可繼續(xù)領(lǐng)取失業(yè)津貼。
國外失業(yè)保險制度改革經(jīng)驗對我國的啟示：加大失業(yè)保險促進(jìn)就業(yè)的力度和措施
針對我國失業(yè)保險制度的現(xiàn)狀和改革方向，深入系統(tǒng)地研究國外失業(yè)保險制度的改革與發(fā)展經(jīng)驗，無疑將對進(jìn)一步改革和完善我國的失業(yè)保險制度，具有舉足輕重的借鑒和啟示作用。
國外失業(yè)保險制度改革的基本經(jīng)驗
從以上介紹看出，20世紀(jì)70年代中期以來，在經(jīng)濟(jì)環(huán)境和條件發(fā)生較大變化的情況下，作為實行失業(yè)保險制度主體的發(fā)達(dá)國家，普遍對本國的制度進(jìn)行了新一輪的改革，其過程一直延續(xù)到現(xiàn)在。共同特點是在理念上發(fā)生了重要變化，即不再沿襲以不斷提高保護(hù)水平為基本目標(biāo)的傳統(tǒng)做法，而是更多關(guān)注過度保護(hù)和過高的福利政策導(dǎo)致的負(fù)面影響，在降低失業(yè)保護(hù)整體水平和采用積極的失業(yè)保護(hù)政策兩方面進(jìn)行改革。
在降低失業(yè)保護(hù)水平方面，發(fā)達(dá)國家尤其是歐盟國家普遍采取了縮小失業(yè)保險制度覆蓋范圍、嚴(yán)格資格條件、縮短津貼給付期限和降低替代率等做法。目的是減少勞動者對失業(yè)津貼的依賴心理，促使其積極實現(xiàn)再就業(yè)，縮短平均失業(yè)期限，減輕財政負(fù)擔(dān)。特別是1990年代以來，多數(shù)發(fā)達(dá)國家都加大了這方面改革的力度，從整體上看是富有成效的。
國外所采取的積極的失業(yè)保護(hù)政策的基本原則是，對勞動者的失業(yè)保護(hù)不僅體現(xiàn)在基本生活津貼的發(fā)放上，更重要的是體現(xiàn)在幫助失業(yè)者提高再就業(yè)的能力上，使他們能夠面對經(jīng)濟(jì)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和技術(shù)變革等因素造成的勞動力市場變化，在尋找新的就業(yè)崗位時處于更加有利的地位。積極的失業(yè)保護(hù)政策早在1970年代中期即已提出，是積極的勞動力市場政策的重要組成部分。各國采取的具體措施主要有：加強(qiáng)對失業(yè)人員的培訓(xùn)和再培訓(xùn)、建立有效的就業(yè)服務(wù)，包括職業(yè)介紹體系、為鼓勵勞動力流動對異地就業(yè)提供搬遷費、安家費和交通費等財政補貼以及對失業(yè)者自謀職業(yè)和自我創(chuàng)業(yè)給予立法和財政方面的優(yōu)惠政策和援助等。到目前為止，發(fā)達(dá)國家在實行積極的就業(yè)保護(hù)政策方面已經(jīng)積累了大量成功經(jīng)驗，取得了豐富成果，并已成為其國家就業(yè)政策的一個有機(jī)組成部分。
國外失業(yè)保險制度改革經(jīng)驗對我國的啟示
我國失業(yè)保險制度自1986年國務(wù)院頒布《國營企業(yè)職工待業(yè)保險暫行規(guī)定》誕生之日起，就確定了在保證基本生活支出的前提下，基金可用于轉(zhuǎn)業(yè)訓(xùn)練、建立培訓(xùn)設(shè)施、扶持待業(yè)職工進(jìn)行生產(chǎn)自救等方面。1999年國務(wù)院頒布的《失業(yè)保險條例》又再次規(guī)定，失業(yè)保險制度旨在保障失業(yè)人員的基本生活，促進(jìn)其就業(yè)，并對其接受職業(yè)培訓(xùn)和職業(yè)介紹給予補貼。但從《失業(yè)保險條例》實施后的實踐看，失業(yè)保險在促進(jìn)就業(yè)方面的作用相當(dāng)有限。每年用于就業(yè)方面的投入僅占總支出的10%左右，2004年最高達(dá)到16%。且主要集中在上海、北京等地，一些地方投入比例不足5%。而我國目前失業(yè)保險基金的結(jié)余卻逐年遞增，已達(dá)到450多億元。資金大量沉淀，成為“閑錢”，難以發(fā)揮促進(jìn)就業(yè)的積極作用。因此，從我國失業(yè)保險制度的現(xiàn)狀看，雖然已經(jīng)在指導(dǎo)思想上實現(xiàn)了從過去強(qiáng)調(diào)基本生活保障向促進(jìn)就業(yè)的轉(zhuǎn)變，但在加大失業(yè)保險促進(jìn)就業(yè)的力度和措施方面還是不夠的。通過以上對國外失業(yè)保險制度改革促進(jìn)就業(yè)基本經(jīng)驗的介紹和對我國失業(yè)保險制度改革的現(xiàn)狀所進(jìn)行的比較研究和分析，對進(jìn)一步改革和完善我國失業(yè)保險制度有幾點啟示：
應(yīng)繼續(xù)加大我國改革失業(yè)保險促進(jìn)就業(yè)的力度。具體地說，就是在確保失業(yè)者基本生活的前提下把促進(jìn)其再就業(yè)放到一個十分突出的位置上，并采取切實有效的措施加以落實，特別是在制度的設(shè)計上和經(jīng)費的使用上汲取國外的有益經(jīng)驗，并結(jié)合我國的具體國情，在加大失業(yè)保險對促進(jìn)就業(yè)的力度方面，應(yīng)針對失業(yè)人員的特點，采取不同的引導(dǎo)和鼓勵措施。譬如，對接受職業(yè)培訓(xùn)的，可繼續(xù)發(fā)放生活費和交通補貼費;對靈活就業(yè)的，可以暫不停發(fā)失業(yè)保險待遇，幫助他們積累職業(yè)經(jīng)驗，尋找更穩(wěn)定的工作;對因個人不履行工作職責(zé)造成失業(yè)的，可以適當(dāng)縮短其待遇期限或降低待遇標(biāo)準(zhǔn);對已經(jīng)就業(yè)且收入達(dá)到一定標(biāo)準(zhǔn)的，則停發(fā)失業(yè)保險待遇。在抑制企業(yè)裁員，保持就業(yè)穩(wěn)定方面，特別是在經(jīng)濟(jì)不景氣或出現(xiàn)突發(fā)事件時期，應(yīng)通過減免失業(yè)保險稅費征收或給予減員補貼等措施幫助用人單位減輕成本，維持生產(chǎn)經(jīng)營和強(qiáng)化職工在職培訓(xùn)，以達(dá)到減少裁員和穩(wěn)定就業(yè)的目的。
應(yīng)加強(qiáng)失業(yè)基金的管理和監(jiān)督機(jī)制。目前我國失業(yè)保險基金盡管結(jié)余較多，但分布不平衡，特別是經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，基金結(jié)余有限，因此要充分發(fā)揮失業(yè)保險基金促進(jìn)就業(yè)的作用，還很難進(jìn)行有效的調(diào)劑。另一方面由于我國目前隱性就業(yè)問題突出，相當(dāng)一部分失業(yè)后再就業(yè)人員仍然在領(lǐng)取失業(yè)保險。這也不利于發(fā)揮失業(yè)保險促進(jìn)就業(yè)的功能。因此應(yīng)加大對失業(yè)保險基金的統(tǒng)籌管理與監(jiān)控，提高基金的調(diào)劑程度，嚴(yán)防基金的冒領(lǐng)和浪費，使其真正起到保證生活和促進(jìn)就業(yè)的雙重作用。
在擴(kuò)大失業(yè)保險覆蓋面、提高待遇水平方面，要充分考慮我國的基本國情，使之既能保障失業(yè)人員的基本生活，又能適應(yīng)我國當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平。目前國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平還不高，就業(yè)結(jié)構(gòu)還不夠合理，社會保障體制建設(shè)也不夠完善。在此情況下，我國的失業(yè)保險所能提供的還只能是較低水平的、最基本的保護(hù)。對于擴(kuò)大覆蓋范圍和提高津貼待遇問題，特別是“擴(kuò)面”問題，也應(yīng)慎重對待，不可盲目從事，避免因提出不切實際的高指標(biāo)而影響制度的鞏固和發(fā)展。我們在這個問題上應(yīng)有清醒的認(rèn)識，充分汲取高福利國家的教訓(xùn)，避免再走類似的彎路。